Ministro de Justicia de Brasil propone respuesta integrada a refugiados en las Américas

BRASILIA, Brasil, 9 de noviembre (ACNUR) – La Reunión Internacional sobre la Protección de Refugiados, Apátridas y Movimientos Migratorios Mixtos en las Américas, que tendrá lugar en Brasilia el jueves 11 de noviembre, deberá sensibilizar a los países de la región sobre la importancia de establecer una respuesta integral de protección y concienciarlos sobre la necesidad de promover la implementación leyes nacionales sobre refugiados. Esta es la opinión del Ministro de Justicia de Brasil, Luiz Paulo Teles Barreto, el anfitrión del encuentro.

El Ministro Barreto, que será homenajeado por el ACNUR por sus servicios prestados a la causa de los refugiados, evalúa que los comités nacionales sobre refugiados "deben ser inmunes a las visiones políticas que limiten el cumplimiento de las obligaciones internacionales de proteger refugiados y solicitantes de la condición refugiado". Por eso, necesitan contar con la participación de la sociedad civil y de la propia ONU. Además, afirma que las migraciones vienen siendo "indebidamente vinculadas al derecho penal" y que los países, aún con el derecho de seleccionar los migrantes que están dispuestos a recibir, "no pueden ignorar la obligación jurídica internacional de protección y de respetar el principio de no devolución".

Organizado por el Gobierno de Brasil y por el ACNUR, el encuentro de Brasilia reunirá veinte países de las Américas y marcará también el lanzamiento oficial en la región, del 60º aniversario de la Agencia de la ONU para refugiados. Para el ministro de Justicia de Brasil, el trabajo de ACNUR "es excelente" y "necesita ser valorado por toda la comunidad internacional".

En la entrevista, el ministro analiza los principales puntos que serán discutidos en el encuentro, tales como flujos mixtos, apatridia y el Plan de Acción de México. "El PAM es uno de los marcos más importantes para la protección de los refugiados en las Américas, pues refleja la responsabilidad compartida de los países de la región en ayudar a aquellos que son afectados por el desplazamiento forzoso", afirma. A continuación, los principales aspectos de la entrevista.

¿Cuál es la importancia de ese encuentro internacional?

El encuentro representa un paso significativo para establecer una respuesta integral de protección internacional para los refugiados en las Américas. Nuestra región ha vivido, y todavía vive, muchas situaciones de refugiados y hace falta tener un sistema que permita socorrer a los países afectados. Tal responsabilidad debe de ser compartida, reflejando el tema como un problema regional. Las soluciones también deben ser buscadas e implementadas a nivel regional. Es muy importante que nuestra región desarrolle un sistema de cooperación que integre refugiados, apátridas y otros movimientos forzosos de migrantes, como también la consolidación de instrumentos internacionales que ya existen. Brasil pretende, con esta reunión, incluir el tema de los refugiados cada vez más en la agenda internacional y multilateral, reflexionando sobre cuáles medidas pueden ser tomadas para que la región de las Américas sea segura y otorgue una protección efectiva a las víctimas.

¿Cuáles resultados el Sr. Ministro espera del encuentro?

Espero que el encuentro despierte la conciencia de los países participantes para que promuevan la implementación de sus leyes nacionales sobre refugiados, desarrollando su propio sistema de protección internacional. La adhesión a la Convención de 1951 ya refleja una obligación internacional jurídica, pero es muy difícil, en lo cotidiano, concienciar a los operadores del derecho sobre el contenido de una convención internacional. Es más sencillo dar visibilidad al tema por medio de una ley interna, que regule y discipline la convención y sus dispositivos. Brasil lo ha hecho recientemente en 1997. Y después que incluimos en la normativa interna las disposiciones de la Convención, el avance fue enorme. Hemos conseguido sensibilizar a la sociedad civil, los gobiernos estatales y el federal, además del propio Poder Judicial. En Brasil, la ley de refugiados impulsó la discusión jurídica del tema y creó un cuadro normativo que es respetado en el día a día, con obligaciones y derechos de los refugiados.

¿Cuál es la importancia del Plan de Acción de México (PAM) para las Américas?

El desplazamiento de los refugiados se caracteriza por ser una situación de emergencia en la cual la persona necesita cruzar una frontera, en situación de riesgo para la vida, la libertad y la integridad física. En una situación así, es común que esa primera protección internacional no sea definitiva. La consolidación se da con las medidas previstas en la Convención de 1951: Repatriación voluntaria, integración local o reasentamiento.

En ese contexto, el PAM es uno de los marcos más importantes para la protección de los refugiados en las Américas, traduciendo las responsabilidades compartidas entre los países de la región de ayudar a los países afectados. También es un instrumento político admirable en lo que se refiere al compromiso de los gobiernos de la región con esa responsabilidad y con la integración de estrategias gubernamentales para que todos, solidariamente, ayuden a un país afectado por una causa del desplazamiento de refugiados.

¿Cuáles son los avances y desafíos de Brasil en relación al PAM?

Brasil fue uno de los países que, con ACNUR, participó en la elaboración del PAM, y estamos, en la práctica, otorgando el reasentamiento a los refugiados de la región y también a los otros provenientes de otras regionales del mundo. Ya hemos trabajado con el reasentamiento de colombianos que estaban en Ecuador, con los palestinos que vivían en un campo en Jordania y con afganos. Estamos siempre dispuestos. El equipo de ACNUR que trabaja en Ecuador sabe que, en una situación de riesgo o de dificultad de integración local, un refugiado colombiano podrá venir a Brasil. Incluso tenemos el sistema de fast track, por el cual aprobamos en 48 horas el reasentamiento de refugiados en situación de riesgo o integración precaria. En la práctica, Brasil está implementando el PAM.

¿Cómo responder en Brasil y en las Américas, a los llamados movimientos migratorios mixtos?

Es necesario disponer de un sistema que permita la recepción de estas personas y haga la distinción entre casos de refugiados y de migrantes. Y, en esta separación, hace falta estar atento al principio de no devolución para impedir que, aunque bajo el manto migratorio, el retorno de estas personas a su país de origen conlleve el riesgo de su vida. También se debería, dentro de lo posible, tratar el tema en el campo del derecho humanitario y de los derechos humanos.

En los últimos años, en diferentes partes del mundo, las migraciones vienen siendo indebidamente vinculadas al tema penal. Aunque irregulares, las migraciones no deben ser tratadas en el campo del derecho penal. A lo sumo, en el campo del derecho administrativo, para que la persona pueda volver a su país de origen con seguridad. Vivimos en un mundo globalizado, donde cada vez más los bienes de servicio circulan, y no es justo que las personas estén ajenas a este proceso. Cada país tiene derecho de controlar los flujos migratorios en sus fronteras. Pero ese derecho de promover una selección migratoria no se aleja de la obligación jurídica internacional de protección, principalmente la obediencia al principio de no devolución, que está consagrado en el derecho internacional de los refugiados y en el derecho internacional humanitario como un principio de protección de la persona humana.

¿Hoy la mitad de la población refugiado del mundo se encuentra en ciudades. Esta es una tendencia que vino para quedarse?

Es una tendencia, y los países tienen que prepararse para ese tipo de contexto para los refugiados. Nuestro imaginario siempre visualiza el refugiado en un campamento con tiendas de campaña blancas – lo que efectivamente sucede en una situación de emergencia. Pero, en un segundo momento, este refugiado buscará mejores condiciones de vida en los centros urbanos. En ese momento, la principal característica de los refugiados que llegan en Brasil es su pasado urbano y su deseo de continuar la vida en la ciudad a la cual llegan. Es natural que ese refugiado encuentre obstáculos normales en lo cotidiano de las grandes ciudades, obstáculos de integración social, laboral y cultural. El principal problema siempre será el empleo y la autosuficiencia.

El refugiado no debe ser una persona mantenida ni por el Estado ni por la red social. Debe recibir una primera asistencia para tener condiciones de reconstituir su vida con dignidad y respeto. Y esa reconstrucción pasa, de hecho, por su autosuficiencia. Eso debe ser analizado de forma muy precisa en las áreas urbanas. En Brasil, la solución que se ha encontrado es trabajar con la capacitación profesional, junto a la red de socios de la sociedad civil. Es importante también que, como en Brasil, las diferentes culturas convivan en paz, pudiendo vestir ropas diferentes, profesar cualquier tipo de fe, hablar cualquier idioma, y mantener sus costumbres.

¿Brasil es signatario de las convenciones sobre apatridia, pero todavía no ha implementado los mecanismos para responder a esta situación. Cómo avanzar en este tema?

Desde la adopción de su Constitución de 1934, Brasil tiene disposiciones sobre apatridia en su legislación. La nacionalidad brasileña es reconocida con base en el jus solis y en el jus sanguinis. O sea, cualquier persona que nazca en territorio brasileño, aún siendo hija de extranjeros, es considerada brasileña. También son nacionales brasileños los hijos de brasileños nacidos en cualquier otro lugar del mundo. Brasil impide la pérdida de nacionalidad por simple renuncia del individuo, lo que es un instrumento importantísimo para que nadie, en ningún momento y por ninguna razón, sea forzado a renunciar a su nacionalidad, volviéndose un apátrida. Además, toda nuestra red consular es orientada para registrar a los brasileños que nacen en el exterior. Todo el registro civil brasileño también es orientado a registrar hijos de extranjeros que nacen en el país. Eso ha evitado casos de apatridia.

Pero es cierto que todavía tenemos que avanzar más, incluso en la protección de apátridas de otras partes del mundo. En esos casos, la ley brasileña prevé un pasaporte específico para los apátridas. Un extranjero apátrida puede registrarse en Brasil y tendrá los derechos civiles de un nacional como cualquier otro extranjero en el país y, si necesita viajar al exterior, tendrá un pasaporte brasileño. Eso hace que nuestra protección internacional, aunque más allá de nuestras fronteras, sea otorgada a un ciudadano apátrida.

Defendemos que se otorgue a esas personas un sistema más integral, más sistematizado de protección internacional. Tal vez sea el momento de hacer una nueva convención que renueve las obligaciones de los Estados en casos de apatridia.

¿Es importante que los comités nacionales de elegibilidad sean independientes?

Es fundamental que cada país tenga su órgano especializado sobre refugiados, que sea lo más independiente posible y sea responsable por la conducción de una política interna sobre refugiados. Y no puede ser simplemente un órgano del gobierno, que esté contaminado por una visión política específica o por una mala voluntad administrativa que limite el cumplimiento de la obligación internacional del país en proteger a los refugiados. La ONU recomienda fuertemente un órgano independiente, compuesto por el gobierno y con la participación de la sociedad civil y de la propia ONU. Brasil hizo su deber de casa, con la creación del Comité Nacional para Refugiados (CONARE). La sociedad civil cobra, exige y también protege, por medio de mecanismos de asistencia a los refugiados. La ONU, que participa con derecho a voz y sin derecho a voto, actúa en igualdad de condiciones, con sus explicaciones técnicas, orientaciones jurídicas y sensibilización política. Este modelo brasileño tripartito (gobierno, sociedad civil y Naciones Unidas) es muy importante para garantizar la independencia de nuestro órgano de elegibilidad. También por recomendación de la ONU, cabe recurso de las decisiones del CONARE brasileño.

Muchas veces, percibimos que un país deja de otorgar protección internacional a los refugiados por falta de orden interno, debido a responsables de la conducción política, por falta de criterios de elegibilidad y transparencia, haciendo con ello que se genere una inseguridad jurídica en la definición de refugiado. En Brasil, el CONARE funciona desde hace 12 años, y ya cuenta con una jurisprudencia. Esto es importante para el desarrollo jurídico de la institución de la protección internacional de los refugiados. Los tribunales seguirán esta jurisprudencia y consolidarán el instituto jurídico de la protección internacional de los refugiados. Yo creo que es muy importante esta institucionalización, pues es saludable que, con el paso del tiempo, esa concesión de la condición de refugiado deje de ser un acto político para ser un acto jurídico. Esto consolidará en el país un sistema de protección efectivo, que no se base más en decisiones que puedan variar de acuerdo con el origen del refugiado o el momento político que vive el país de acogida.

¿Cuáles serían las buenas prácticas de la cuestión de la protección internacional de los refugiados en Brasil?

Con relación a la protección internacional, tener una red es lo más importante. Brasil constituyó y viene ampliando esta red, que es resultado de la integración entre el gobierno, las Naciones Unidas y la Sociedad Civil. En cada punto del país, al extender esta red, hemos conseguido un socio importante, que ayuda el refugiado en el momento más crucial de su vida, que es la llegada al Brasil. Ayuda el refugiado en el aprendizaje del idioma, en la integración local, en la vivienda, en el primer trabajo de integración laboral.

Otra forma importante también es tener instrumentos jurídicos internos que otorguen derechos a los refugiados, pues no sirve recibir al refugiado y dejarlo al margen del sistema que otorga los derechos nacionales. Brasil reconoce que los refugiados tienen los mismos derechos civiles que un brasileño, entre los cuales destacan el de residencia, trabajo y movimiento patrimonial, además del acceso a servicios públicos de salud y educación, a programas sociales, financiamientos habitacionales y créditos para abrir su propio negocio. Al otorgar estos derechos, el país cumple su parte directa en la protección. Pero es importante que el día a día en la comunidad en la cual él está inserto sea conducido en asociación con la sociedad civil. Y eso acontece en Brasil.

¿Pero, en la práctica, este acceso a los derechos civiles se enfrenta a dificultades por cuestiones burocráticas relacionadas a los extranjeros.

Es necesario avanzar en la divulgación de estos derechos. En Brasil, percibimos que la sensibilización es el mejor camino. Algunos refugiados se quejan de que son discriminados cuando presentan sus documentos. Los empleadores piensan: "esa persona es problemática, un subversivo, cometió algún crimen". Y, al contrario, esta persona es víctima de una persecución. La sensibilización de la sociedad es el mejor camino para que sean cumplidos los derechos civiles otorgados por la ley brasileña.

Tal sensibilización se da con la divulgación del Día Mundial del Refugiado, manteniendo el asunto en los medios de comunicación, llevando la discusión a las universidades y mostrando a la sociedad que los refugiados son personas protegidas por Brasil que están reconstruyendo sus vidas aquí y ayudan el país a consolidarse como un país multicultural, multiétnico y pacífico. El ACNUR promueve el tema de los refugiados en la prensa, realiza seminarios y divulga la cuestión de manera correcta, lo que ayuda a cambiar esa cultura de discriminación que puede conllevar las restricciones de derechos garantizados por ley. Estoy convencido de que estas dificultades, la mayoría de las veces, se dan más por la ignorancia en cuanto a los derechos que los refugiados poseen más que por cualquier restricción administrativa o jurídica.

¿Cómo el señor Ministro evalúa el trabajo del ACNUR en Brasil?

De manera excepcional. En momentos de crisis, como por ejemplo, durante la llegada de los refugiados angoleños, en 1991 y 1992, el ACNUR ayudó a Brasil a recibir aquellas personas. Pero existe un trabajo de ACNUR todavía más importante, desarrollado en los momentos de calma y de paz, cuando no había un gran flujo de refugiados y mucha gente cuestionaba la presencia de ACNUR en el país. En estos momentos, fueron conquistados los mayores avances.

En momentos de calma, el ACNUR se ha establecido en Brasil y consiguió sensibilizar el gobierno para el tema de la protección de refugiados. En 1985 y 1986, Brasil todavía tenía la reserva geográfica y sólo recibía a refugiados europeos. Fue el ACNUR quien convenció al país de levantar la reserva y recibir a 50 familias de refugiados bahais iraníes. Después, el ACNUR sensibilizó el Ministerio de Justicia para que discutiera el tema de la protección de refugiados y hablara con la sociedad civil, concienciando el país sobre la necesidad de una ley interna, aprobada en 1997. Posteriormente, el ACNUR propuso a Brasil llevar el tema para el Mercosur. Sin la orientación técnico-jurídica de ACNUR y su sensibilización política, tengo dudas de que hubiéramos conseguido llegar al punto actual. Fue un trabajo preventivo importante que dejó el país estructurado para recibir a los refugiados, con un mecanismo de protección automáticamente implementado, con lo cual las crisis serán afrontadas con una sencilla ejecución de funciones ya determinadas, previstas legalmente.

Cada paso de esta construcción fue dado con el ACNUR. Hoy, somos un país más maduro en relación a la protección de refugiados, más preparado para recibir a refugiados, más integrado en el sistema internacional de protección. El trabajo de ACNUR en Brasil ha sido importante, y ojalá pueda pasar lo mismo en otros países también.

Es un trabajo magnífico. El ACNUR es una de las agencias más importantes de la ONU, que necesita ser valorada, recibir donaciones de todos los países y tener el apoyo de toda la comunidad internacional. En cualquier guerra, en cualquier conflicto político, en cualquier situación de ruptura de los derechos humanos, el ACNUR estará allí junto con los países para proteger a la humanidad de estos conflictos.

Por Luiz Fernando Godinho, en Brasilia, Brasil