Nota sobre el principio de no devolución (presentada por el Alto Comisionado)
EC/SCP/2

COMITÉ EJECUTIVO DEL PROGRAMA DEL ALTO COMISIONADO
Vigésima octava sesión
SUBCOMITÉ PLENARIO SOBRE PROTECCIÓN INTERNACIONAL

Introducción

1. El componente más importante del asilo y de la condición de refugiado consiste en garantizar que ninguna persona sea devuelta a un país donde tenga temor de persecución. Este tipo de protección se consagra en el principio de no devolución, que, como se verá más adelante, ha sido ampliamente aceptado por los Estados.

Fundamentos jurídicos de la no devolución

2. El principio de no devolución se ha definido en varios instrumentos internacionales relativos a las personas refugiadas, tanto a nivel mundial como regional.

3. A nivel mundial cabe hacer mención, en primer lugar, de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951. En el párrafo 1 del artículo 33, esta convención señala que:

“Ningún Estado Contratante podrá, por expulsión o devolución, poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de los territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social o de sus opiniones políticas”.

4. Este es uno de los principales artículos de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados que no admiten reserva alguna. Asimismo, constituye una obligación en términos del Protocolo de 1967, según se indica en el párrafo 1 del artículo I. En contraste con otras disposiciones de la Convención, aplicar el principio de no devolución no depende de que una persona refugiada tenga residencia legal en el territorio de un Estado Contratante. La frase “donde su vida o su libertad peligre” ha sido objeto de discusión. De los trabajos preparatorios, no obstante, se desprende que con esta frase no se pretendía crear un criterio más estricto en relación con la frase “temor fundado de persecución”, que figura en la definición del término “refugiado” en el párrafo 2 de la sección A del artículo 1 de la Convención. La formulación cambió para dejar claro que el principio de no devolución debe aplicarse no solo en relación con el país de origen, sino también con cualquier otro país en el que una persona tenga temor de persecución.

5. El hecho de que setenta Estados hayan adherido a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 o al Protocolo de 1967 sugiere que el principio de no devolución contenido en el párrafo 1 del artículo 33 ha sido ampliamente aceptado.

6. A nivel mundial también cabe hacer mención de la Declaración sobre Asilo Territorial, la cual fue adoptada de forma unánime por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1967. En el párrafo 1 del artículo 3, esta declaración señala que:

“Ninguna de las personas a que se refiere el párrafo 1 del artículo 1 será objeto de medidas tales como la negativa de admisión en la frontera o, si hubiera entrado en el territorio en que busca asilo, la expulsión o la devolución obligatoria a cualquier Estado donde pueda ser objeto de persecución”.

7. A nivel regional, la Convención de la OUA por la que se regulan los aspectos específicos de problemas de refugiados en África de 1969 consagra diversos principios de importancia y de carácter vinculante con respecto al asilo (incluido el principio de no devolución).

Según se indica en el párrafo 3 del artículo 2,

“Ninguna persona será sometida por un Estado miembro a medidas tales como la negativa de admisión en la frontera, la devolución o la expulsión que la obligarían a regresar o a permanecer en un territorio donde su vida, su integridad corporal o su libertad estarían amenazadas por las razones enumeradas en los párrafos 1 y 2 del artículo 1”.

8. En el mismo sentido, el párrafo 8 del artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, adoptada en noviembre de 1969, estipula que:

“En ningún caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no de origen, donde su derecho a la vida o a la libertad personal está en riesgo de violación a causa de raza, nacionalidad, religión, condición social o de sus opiniones políticas”.

9. Por otra parte, la Resolución para brindar asilo a personas en riesgo de persecución – adoptada el 29 de septiembre de 1967 por el Comité de Ministros del Consejo de Europa – recomienda que los gobiernos miembros partan de estos principios:

“1. Al tratar con personas que solicitan asilo en su territorio, los Estados miembros se conducirán con un enfoque liberal y humanitario.

2. En ese mismo sentido, deberán garantizar que, en las fronteras, no se niegue la admisión, se rechace, se expulse o se aplique alguna otra medida en detrimento de personas que, en caso de negativa de admisión, tendrían que volver o permanecer en territorios donde corren riesgo de persecución por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a determinado grupo social”.

10. Por último, en los Principios relativos al trato de los refugiados – adoptados en 1966, en Bangkok, en la octava sesión del Comité de Asesoría Jurídica para Asia y África – se dicta que:

“Salvo por razones de seguridad nacional o de protección de la población, no deben aplicarse medidas – como el rechazo en la frontera, el retorno o la expulsión – que obliguen a una persona que solicite asilo en términos de estos Principios a volver o a permanecer en territorios donde exista un temor fundado de persecución que pondría en riesgo su vida, su integridad física o su libertad” (párrafo 3 del artículo III).

11. Además de las disposiciones que figuran en los instrumentos internacionales mencionados, los cuales han sido adoptados a nivel mundial y regional, el principio de no devolución también se ha consagrado en la constitución o en las leyes generales de diversos Estados. De hecho, debido a su amplia aceptación en el mundo, se le considera cada vez más – en los estudios jurídicos y en la labor de los juristas – como un principio reconocido en el derecho internacional.

Excepciones en la aplicación del principio de no devolución

12. Si bien la naturaleza del principio de no devolución es relativamente sencilla, existen algunos casos en los que es posible hacer excepciones legítimas. En ese sentido, el párrafo 2 del artículo 33 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 señala que:

“Sin embargo, no podrá invocar los beneficios de la presente disposición [es decir, del párrafo 1 del artículo 33 a que se hizo referencia anteriormente] el refugiado que sea considerado, por razones fundadas, como un peligro para la seguridad del país donde se encuentra o que, habiendo sido objeto de una condena definitiva por un delito particularmente grave, constituya una amenaza para la comunidad de tal país”.

13. Las excepciones basadas en factores relativos a la persona en cuestión no figuran en ninguno de los instrumentos mencionados, tanto de carácter regional como universal. Sin embargo, existen disposiciones que consideran otras excepciones generales, a saber: “consideraciones que antepongan la seguridad nacional o la protección de esta o de la población”,[1] “con el fin de salvaguardar la seguridad nacional o de proteger a la comunidad de graves peligros”.[2]

14. Considerando las graves consecuencias para una persona refugiada que sea devuelta al país donde corre riesgo de persecución, la excepción contenida en el párrafo 2 del artículo 33 debe aplicarse con suma cautela. En ese sentido, es necesario tener en cuenta todas las características del caso y, en el supuesto de que una persona refugiada haya sido condenada por haber cometido un delito grave, habrá que considerar también atenuantes y opciones de rehabilitación o reintegración.

Prácticas de los Estados en materia de no devolución

15. Al evaluar las prácticas de los Estados en lo que hace al principio de no devolución, es preciso enfatizar que este debe aplicarse sin importar que se haya reconocido o no la condición de refugiado de la persona en cuestión. Cuando se trate de personas que formalmente hayan sido reconocidas como refugiadas en términos de la Convención de 1951 o del Protocolo de 1967, no debería haber obstáculo alguno para observar el principio de no devolución que versa en el artículo 33. Además, de existir procedimientos especiales para la determinación de la condición de refugiado en concordancia con la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, la persona solicitante no podrá ser devuelta a su país de origen en tanto no se haya determinado la condición de refugiado.

16. No obstante, si bien habrá situaciones en que sea necesaria la observancia del principio de no devolución, cabe la posibilidad de que su aplicación suponga dificultades técnicas. Por ejemplo, cuando la persona solicitante de asilo se encuentre en un Estado que no sea parte de la Convención de 1951 ni del Protocolo de 1967, o bien que, aun siendo parte de uno o ambos instrumentos, no haya establecido un procedimiento formal para la determinación de la condición de refugiado; cuando las autoridades del país de asilo hayan permitido que una persona refugiada resida en él sin necesidad de un permiso de residencia, o bien hayan aceptado su estancia sin necesidad de documentar, formalmente, su condición de refugiado; o cuando la persona no haya presentado una solicitud formal para que se reconozca tal condición.

17. En situaciones de este tipo resulta fundamental que el principio de no devolución se observe estrictamente, sin importar que se haya reconocido o no la condición de refugiado de la persona en cuestión. Al respecto, es necesario considerar que el reconocimiento de la condición de refugiado – sea en términos del Estatuto de ACNUR, de la Convención de 1951 o del Protocolo de 1967 – es meramente declaratorio. Desde que se llevó a cabo la vigésimo séptima sesión del Comité, se tiene conocimiento de varios casos en los que personas cuya condición de refugiado aún no había sido reconocida fueron devueltas a su país de origen a pesar de que tenían un temor fundado de persecución o de que la declaración de ese temor aún no se había analizado.

Conclusiones

18. Si bien el principio de no devolución se reconoce a nivel mundial, el peligro de devolución podría evitarse con mayor facilidad si el Estado en cuestión asumió obligaciones jurídicas contenidas en determinado instrumento internacional. Con esto se subraya la importancia de adhesiones subsecuentes tanto a la Convención de 1951 como al Protocolo de 1967. De cualquier forma, los Estados que aún no se han adherido a estos instrumentos deben aplicar el principio de no devolución dada su aceptación a nivel mundial y su innegable relevancia humanitaria.

19. Al respecto de la no devolución, debe prestarse atención al hecho de que la determinación de la condición de refugiado es una mera declaración, de manera que no debe asumirse que una persona que no ha sido formalmente reconocida como refugiada no posee tal condición y, en consecuencia, no merece recibir protección al amparo del principio de no devolución.

[1] Párrafo 2 del artículo 3 de la Declaración sobre Asilo Territorial; párrafo 2 del artículo III de los Principios relativos al trato de los refugiados, adoptados en 1966, en Bangkok, en la octava sesión del Comité de Asesoría Jurídica para Asia y África.

[2] Resolución para brindar asilo a personas en riesgo de persecución, adoptada el 29 de septiembre de 1967 por el Comité de Ministros del Consejo de Europa.